Aleksandra Litričanin, advokat

Oblast javnih nabavki je sama po sebi dovoljno nova i nepoznata i da izaziva brojne nedoumice čak i medju onima kojima je sprovodjenje tih specifičnih procedura i učestvovanja u njima svakodnevica, a pogotovo medju advokatima koji su odnedavno postali aktivni u pružanju pravne pomoći u ovoj oblasti i gde se zaključuje da je ova procedura suprotna ili bitno drugačija od logike “klasične advokature”. Zbog toga a na osnovu dugogodišnjeg iskustva stečenog na izvoru prakse u oblasti kontrole sprovedenih postupaka javnih nabavki, u ovom tekstu Vam ukratko prikazujem sistem zaštite prava i ulogu Republičke komisije u tom sistemu.

Sistem zaštite prava u postupcima javnih nabavki u Republici Srbiji uspostavljen je Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 124/2012, 14/15 i 68/15), sa poslednjim izmenama i dopunama koje su stupile na snagu 12.08.2015. godine.
Navedenim izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, procedura zaštite prava u prvom i drugom stepenu je u određenoj meri izmenjena, kao i sastav Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.

Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki je obrazovana 2002. godine, na osnovu Zakona o javnim nabavkama, ali je tokom svog postojanja menjala svoj delokrug poslova, organizaciju i način rada, kao i sastav i način izbor članova i predsednika.
Sistem zaštite prava zasnovan je na principu dvostepenosti, što podrazumeva da odluku o podnetom zahtevu za zaštitu prava u prvom stepenu donosi naručilac (državni organ, organ autonomne pokrajine ili lokalne samouprave kao i pravno lice osnovano u cilju zadovoljavanja potreba u opštem interesu koje nemaju trgovinski ili industrijski karakter), dok u drugom stepenu odlučuje Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i njene odluke podležu sudskoj kontroli u upravnom sporu.

Dakle, Republička komisija u drugom stepenu rešava sporove nastale između naručilaca i ponuđača i sankcioniše utvrđene nepravilnosti u postupcima javnih nabavki. Svojim rešenjima Republička komisija bi, po mom mišljenju, trebalo i da edukuje stranke u postupku zaštite prava, posebno naručioce, koji su dužni da postupe po nalogu Republičke komisije koji je dat u rešenju.
Najpre, postupak zaštite prava se pokreće podnošenjem zahteva za zaštitu prava naručiocu, uz istovremeno dostavljanje kopije zahteva Republičkoj komisiji, koja ima formu obaveštenja da se pred naručiocem vodi postupak zaštite prava. Podneti zahtev za zaštitu prava ne zadržava dalje aktivnosti naručioca u postupku javne nabavke (član 150. Zakona), kao što je to bio slučaj do stupanja na snagu izmena i dopuna Zakona. Nakon prethodnog ispitivanja ispunjenosti procesnih pretpostavki, naručilac ima nekoliko načina da postupi po podnetom zahtevu za zaštitu prava, naravno, kad utvrdi da je isti blagovremen, uredan i podnet od strane aktivno legitimisanog lica, a to su: da usvoji zahtev za zaštitu prava rešenjem ili da dostavi odgovor na podneti zahtev za zaštitu prava sa kompletnom dokumentacijom Republičkoj komisiji na dalju nadležnost.

Izmenama i dopunama Zakona uvedena je nova mogućnost za podnosioce zahteva, kojima rešenjem naručioca nisu usvojeni svi navodi zahteva za zaštitu prava, a to je da se pisanim izjašnjenjem obrate Republičkoj komisiji i na taj način ustanove nadležnost Republičke komisije da odlučuje u drugom stepenu u pogledu onih navoda zahteva koje je naručilac odbio svojim rešenjem.
Nakon dostavljanja odgovora na zahtev za zaštitu prava ili prijema pisanog izjašnjenja o nastavku postupka zaštite prava, postupak zaštite prava se u drugom stepenu vodi pred Republičkom komisijom. Republička komisija najpre utvrđuje ispunjenost procesnih pretpostavki za odlučivanje o podnetom zahtevu za zaštitu prava, pa nakon utvrđene ispunjenosti istih, rešenjem usvaja zahtev za zaštitu prava kao osnovan, u celini ili delimično poništava postupak javne nabavke ili odbija zahtev za zaštitu prava kao neosnovan.
Napred navedeno predstavlja pojednostavljeni prikaz dvostepenog postupka zaštite prava, koji samo naizgled, ne predstavlja komplikovanu proceduru. Republička komisija je dužna da o zahtevu za zaštitu prava odluči rešenjem u roku od 20 dana od dana prijema kompletne dokumentacije potrebne za utvrđivanje činjeničnog stanja i odlučivanje. To znači da je neophodno sagledati sve činjenice i dokaze kao i sve okolnosti predmeta konkretnog postupka javne nabavke i sve njegove specifičnosti, što su odlike jednog sudskog postupka, i to za samo 20 dana. Republička komisija i jeste ustrojena kao „kvazisudski organ“, po pravilima i principima sudskog odlučivanja, ili, ako posmatramo smisao relevantnih Direktiva o javnim nabavkama i pravnim lekovima, ustrojena je kao tribunal, ali sa značajnom razlikom – a to je da su rokovi u sudskim postupcima i dužina trajanja odlučivanja u postupcima pred sudovima, očekivano, značajno duži u odnosu na izuzetno vredne, specifične i hitne postupke javnih nabavki ( a svi su hitni), o kojima bi jedini organ u Republici Srbiji sa takvom nadležnošću, bar po slovu Zakona, trebalo da donese odluku za 20 dana. Taj rok bi trebalo ispoštovati iako to vrlo često nije slučaj kada predmet ode na nadležnost Republike komisije, jer procedura javnih nabavki ne trpi odlaganje, rokovi u okviru kojih se sprovodi su izuzetno kratki i istekom budzetske godine naručioci koji nisu uspešno sproveli postupke gube planirana sredstva a ponuđači, sa druge strane, izvesnu sigurnost i kontinuitet stabilnog poslovanja.
Uz sve navedeno, treba istaći i brojna tipično sudska ovlašćenja koja je Republička komisija dobila u svoju nadležnost Zakonom iz 2013. godine, a to su poništenje ugovora, vođenje prvostepenog prekršajnog postupka za prekršaje predviđene Zakonom o javnim nabavkama kao i podnošenje tužbe za utvrđenje ništavosti ugovora. Pored navedenih posebnih ovlašćenja, Republička komisija prati i kontroliše sprovođenje i izvršenje svojih odluka, novčano kažnjava naručioce i odgovorna lica naručioca i utvrđuje zloupotrebu zahteva za zaštitu prava. Takođe, Republička komisija odlučuje i o zaključenju ugovora u slučaju sukoba interesa, odlučuje o žalbi protiv zaključka naručioca, o predlogu naručioca da podneti zahtev za zaštitu prava ne sprečava donošenje odluke, odnosno zaključenje ugovora ili okvirnog sporazuma i odlučuje o predlogu podnosioca zahteva za zaštitu prava da se zabrani zaključenje ili izvršenje ugovora o javnoj nabavci. Sve ove procedure zahtevaju visok stepen poznavanja sistema javnih nabavki od strane učesnika u postupcima.

Republička komisija je, takođe, Zakonom o javno – privatnom partnerstvu i koncesijama određena kao nadležni organ koji vodi postupke zaštite prava u postupcima dodele javnog ugovora, u skladu sa pravilima Zakona o javnim nabavkama, budući da je postupak izbora privatnog partnera zapravo postupak javne nabavke.

Objavljivanje donetih odluka Republičke komisije na zvaničnoj internet stranici i Portalu javnih nabavki predstavlja dobar mehanizam da se rad tog organa učini transparentnim i nesporno je bitan instrument praćenja pravne prakse koji je veoma koristan kako naručiocima tako i ponuđačima, a i advokatima. Dakle, sve odluke Republičke komisije, bez obzira na propis na osnovu koga su donete (Zakon o javnim nabavkama (“Sl. glasnik RS“ br. 116/2008)) ili Zakon o javnim nabavkama (“Sl. glasnik RS“ br. 124/2012)) objavljene su na internet stranici Republičke komisije (www.kjn.gov.rs), a odluke donete na osnovu odredaba važećeg Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“ br. 124/12) su objavljene i na Portalu javnih nabavki (http://portal.ujn.gov.rs).
Transparentnosti i pravnoj sigurnosti u ovoj specifičnoj oblasti bi dodatno doprinelo zauzimanje i objavljivanje usvojenih načelnih pravnih stavova Republičke komisije, zakonskog ovlašćenja tog organa od neprocenjive važnosti za rad i postupanje državnog i privatnog sektora. Međutim, u prethodnih godinu i po dana ni jedan novi načelni pravni stav nije objavljen, a kako je praksa jedina zaista relevantna da pokaže efekte izmenjenog Zakona o javnim nabavkama, ostaje da zainteresovana javnost prati objavljene odluke i sama procenjuje da li je sistem javnih nabavki nakon izmena Zakona poboljšan ili ne.
Kako su pojedini instituti nakon izmena Zakona predviđeni na suštinski drugačiji način od odredbi koje su važile do izmena Zakona (na primer: suspenzivno dejstvo zahteva za zaštitu prava, aktivna legitimacija za podnošenje zahteva za zaštitu prava u fazi pre isteka roka za podnošenje ponuda, odluka odgovornog lica naručioca da samoinicijativno nastavi aktivnosti i zaključi ugovor bez obzira na postupak zaštite prava koji je u toku itd.), neophodno je praćenje odluka Republičke komisije radi upoznavanja sa načinom na koji Republička komisija tumači i sprovodi Zakon o javnim nabavkama, kao i sve ostale posebne propise koji su u vezi sa predmetima javnih nabavki.

Sve navedeno je, sasvim jasno, naročito važno i sa stanovišta advokature, koja pored neophodnog iskustva u ovoj oblasti, prvenstveno putem stručnog sagledavanja prakse i tumačenja relevantnih propisa iz ove oblasti, može značajno da unapredi i pomogne kako privrednim društvima koja učestvuju u postupcima javnih nabavki tako i naručiocima koji ih sprovode i kontrolišu, a i samoj Republičkoj komisiji u lakšem i bržem pronalaženju rešenja u specifičnim pitanjima.

Autor: advokat Aleksandra Litričin