advokat Ivan Gazdić

Prošle godine donet je potpuno novi Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu kako bi se popunila praznina koja je postojala više od dve godine u ovoj oblasti. U skladu sa ovim Zakonom, svojinska transformacija na građevinskom zemljištu sada konačno može biti završena, posebno uzimajući u obzir i činjenicu da važeći Ustav ne prepoznaje institut prava korišćenja. Konverzija uz naknadu se odnosi na pet različitih grupa: privatizovana društva i njihove pravne sledbenike, neizgrađeno državno zemljište koje je stečeno radi izgradnje do 13. maja 2003. godine, sportska i druga udruženja, društvena preduzeća, kao i na imovinu koja je u vlasništvu privrednih društava iz bivših jugoslovenskih republika.

Naknada za konverziju predstavlja tržišnu vrednost građevinskog zemljišta, uz mogućnost njenog umanjenja. Umanjenje se može primeniti u odnosu na zemljište koje se nalazi na teritoriji nedovoljno razvijenih opština, ili i kada je podnosilac zahteva već imao određene troškove povodom sticanja predmetnog zemljišta (kao što su troškovi eksproprijacije i administrativnog prenosa, troškovi remedijacije i revitalizacije itd.). Dalje, kada se radi o izgrađenom građevinskom zemljištu, naknada za konverziju se uopšte ne plaća za zemljište koje je potrebno za redovnu upotrebu objekata koji se nalaze na tom zemljištu. U svakom slučaju, kada se postavi pitanje umanjenja naknade za konverziju, o tome odlučuje organ nadležan za pitanje državne pomoći.

Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu stupio je na snagu u julu prošle godine, nakon više od dve godine pravne praznine. Zakon o planiranju i izgradnji uveo je 2009. godine dve vrste konverzije, u zavisnosti od toga kada i na koji način je zemljište stečeno: konverzija bez naknade kao opšte pravilo i konverzija uz naknadu za lica koja su stekla zemljište putem privatizacije, stečajnog ili izvršnog postupka. Postupci konverzije uz naknadu u potpunosti su bili blokirani 2013. godine kada je Ustavni sud zauzeo stav da su zakonske odredbe koje su regulisale pitanje naknade za konverziju neustavne. Ova okolnost sprečavala je dalju izgradnju i razvoj projekata na nekim od najznačajnijih lokacija, jer se građevinska dozvola nije mogla dobiti pre završene konverzije.

U međuvremenu, naknada za konverziju postajala je sve više političko, a ne pravno pitanje. Brojne političke, poslovne, lobističke i druge interesne grupe pokušale su da nametnu sopstvene predloge i rešenja. Nekoliko nacrta zakona o konverziji bilo je povučeno zbog nedostatka kompromisa među najznačajnijim društvenim činiocima. Dalje, jedan broj predstavnika Evropske komisije izrazio je zabrinutost da će konverzija, ako ne bude sprovedena uz odgovarajuću naknadu, predstavljati kršenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i našeg Zakona o kontroli državne pomoći. Usred ovog pravno-političkog haosa, ideja konverzije bez plaćanja bilo kakve naknade za sva lica, kao što je davno sprovedeno u čitavom post-socijalističkom regionu, nije mogla ni da dopre do zakonodavca. Mnogi istaknuti stručnjaci iz oblasti prava i nepokretnosti uopšte bili su mišljenja da je konverzija bez naknade jedino logično i razumno rešenje za sve slučajeve, međutim, zbog određenog broja navodno spornih privatizacija, nije bilo prostora za ukidanje naknade za konverziju.

Istorijska pozadina je slična za sve zemlje regiona. Naime, tokom 50-ih godina prošlog veka, građevinsko zemljište je oduzimano od privatnih vlasnika i postajalo državno, ostavljajući bivšim vlasnicima da zadrže pravo korišćenja na tom zemljištu po osnovu prava svojine na objektu koji se na tom zemljištu nalazio. Sve do 2009. godine, država je bila jedini vlasnik gradskog građevinskog zemljišta, a najveći obim prava koji je neko mogao imati na tom zemljištu bio je trajno pravo korišćenja ili dugoročni zakup na 99 godina. Donošenje Zakona o planiranju i izgradnji 2009. godine omogućilo je „privatizaciju“ građevinskog zemljišta putem konverzije prava korišćenja u pravo svojine. Treba napomenuti da koncept prava korišćenja na zemljištu nikada nije bio dovoljno razumljiv za strane investitore, niti je to pravo bilo dovoljno prihvatljivo za njih. Pored toga, ni finansijske institucije nisu voljne da daju kredite za potrebe izgradnje bez uspostavljene hipoteke na zemljištu, koju, međutim, nije moguće uspostaviti bez prethodno sprovedenog postupka konverzije.

Donošenjem ovog Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknade država je konačno u mogućnosti da napusti institut prava korišćenja kao relikt prošlosti i ponovo uspostavi koncept privatne svojine na građevinskom zemljištu, podižući nivo pravne sigurnosti i ohrabrujući strane investitore koji su zainteresovani za region jugoistočne Evrope da razvijaju svoje projekte u Srbiji.

Ipak, naknada za konverziju i način na koji se određuje ostaje goruće pitanje, prvenstveno zbog toga što se naknada određuje isključivo po osnovu godišnjeg akta jedinice lokalne samouprave. Taj akt generalno služi za određivanje prosečnih cena kvadratnog metra nepokretnosti za potrebe utvrđivanja poreza na imovinu za svaku zonu jedinice lokalne samouprave. Prema tome, od velikog je značaja da se organi jedinica lokalne samouprave ponašaju racionalno pri utvrđivanju tržišne vrednosti građevinskog zemljišta na svojim teritorijama. Nažalost, to nije uvek bio slučaj u prošlosti, te su se ovakve procene najčešće vršile bez dovoljno transparentnosti, bez jasnih kriterijuma i čudnih standarda (što je imalo za posledicu vrlo visoko utvrđene poreske obaveze prošle godine). Ne možemo a da se ne osvrnemo i na činjenicu da lica koja su angažovana na vršenju procena pri organima jedinica lokalne samouprave nisu čak ni profesionalni procenitelji, a neretko im manjka i dovoljno znanja i stručnosti. Iz svih tih razloga, međunarodni standardi i profesionalne procene tržišne vrednosti zemljišta trebalo je uključiti u ovaj Zakon.

Ukupna površina zemljišta koje je predmet konverzije uz naknadu je oko 5.300 ha. Ovo je relativno mala površina u odnosu na ukupnu površinu građevinskog zemljišta u Srbiji (približno 661.000 ha ukupno). Međutim, predmetno zemljište se nalazi uglavnom na ekskluzivnim lokacijama širom zemlje, približne vrednosti od preko 1.420 miliona evra.

Na osnovu važećeg zakona, pravo korišćenja na zemljištu za lica koja imaju pravo na konverziju uz naknadu i dalje može da posluži kao pravni osnov za dobijanje građevinske dozvole, međutim, samo do 28. jula 2016. godine.

Autor: advokat Ivan Gazdić

Preuzmite članak i na engleskom jeziku ovde